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五次调整六个阶段中国户籍制度的演进
作者:admin 发布日期:2019-02-07

  中国网/中国发展门户网讯(实习生金慧东)国家发展和改革委员会发布的《人口和社会发展报告2014——人口变动与公共服务》显示,我国户籍制度源远流长,最早可追溯到春秋战国时代的编户齐民制度。1958年,为加强对城乡人口迁移的控制,中央政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,形成了影响我国社会经济发展的户籍制度。

  随着计划经济向市场经济的转型,我国的人口流动日益增多,特别是改革开放以来,出现了由乡村到城市、由西部到东南部的人口流动大潮。为适应这种“潮流”,我国的户籍制度也进入了改革阶段。依据户籍制度建立以来的五次调整和最新政策要求,按照时间顺序可分为六个阶段。从各阶段有标志性意义的政策及文件规定看,我国户籍政策调整的总体方向是实现城乡一元化的户籍管理。

  1957年12月,中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》,要求城乡户口管理部门严格户籍管理,切实做好制止农业人口盲目外流工作。1958年1月,我国第一个户籍管理法规一(中华人民共和国户口登记条例》正式颁布。该条例不仅明 确规定中华人民共和国公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记,还正式确立 了户口迁移审批制度和凭证落户制度,并首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。1961年中共中央发出的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》和公安部转发的《关于当前户口工作情况的报告》,以及1962年公安部出台的《关于加强户口管理工作的意见》等,都贯彻了严格控制人口迁移和流动的基本精神。而此后通过的1975年《中华人民共和国宪法》和后来历次修改的《宪法》,都不再有关于人口迁移的条文。

  1977年12月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》,确立了处理户口迁移的主要原则是:“从农村迁往市、镇(含矿区林区等),由农业人口转为非农业人口,从其他城市迁往北京、天津、上海三市的,要严格控制,从一般农村迁往市郊、镇郊农村或 国营农场、蔬菜队、经济作物区的应适当控制”。于是,户籍管理制度完全形成。

  1980年9月,公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》,突破了1977年开始实行的“政策+指标”双重控制的户口迁徙制度,在“农转非”政策的执行上表现出一定程度的松动,如科技骨干、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、部分边防军官的农村家属等可以在原籍转为城镇户口;对“农转非”的控制指标,由不超过当地非农业人口的1.5%,提高到不超过当地非农业人口的2%。

  1984年,国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定,凡申请到集镇务工、经商、办服务业,或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属,准予自理口粮落户集镇。“自理口粮户口”不同于以往的城市商品粮户口,不能享受城市户口所带来的很多权益,是一种介于城市和农村之间的折中户口。“自理口粮”政策出台后,经历了初期的快速增长,随后增长缓慢,部分地区甚至出现自理口粮人口下降的现象,到1993年全国自理口粮人口约470万人。但是该项政策的实施,意味着在集镇层面,户籍管理开始由指标控制向准入条件控制过渡。

  1985年7月,公安部出台的《关于城镇暂住人口管理规定》,明确了中国公民在非户籍地长期居住具有了合法性。同年,全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》规定,居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时,可出示居民身份证,证明其身份,突破了“一户一簿”的局限性。

  为规范流动人口的管理,公安部进一步颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,对暂住时间拟超过3个月的16周岁以上人员,可申领《暂住证》;对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人员,采取雇用单位和常住户口所在地38主管部门管理相结合的办法,由这些单位的负责人登记造册,及时报送派出所或户籍办公室,登记为寄住户口,发给《寄住证》。

  1992年8月,公安部拟制了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,决定在小城镇、经济特区经济开发区高新技术产业开发区实行“当地有效城镇户口制度”,对象为外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民。允许他们以“蓝印户口”形式在城镇人户, 享受与城镇常住户口同等待遇(由于户口簿印鉴为蓝色,故也称作“蓝印户口”)。

  “蓝印户口”主要有以下几个特点,一是入镇农民转变身份,成为新的城镇居民并与原 有的城镇居民享有同等的权利与义务;二是农民入镇时要支付一定的建镇费、开发费等,即城镇户口成为商品,农民要转变身份就必须购买或变相购买城镇户口;三是蓝印户口不属于 国家严格控制的农转非指标,但只在当地有效,迁往其他城镇时不予承认。本屏幕“舞台光”是设计缺陷导致Touch Bar款苹果笔记“蓝印户口”也是一种介于正式户口和暂住户口之间的户口形式,但由于附属权益明显增加,吸引力较之前的“自理口粮户口”大为增加,并一度出现各地以集资为由向社会公开出售户口的现象。它也标志着准入制度开始扩大到小城镇。

  1997年,国务院正式批准了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》(以下简称《方案》)。(方案)允许已经在小城镇就业居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇 常住户口。同时,继续严格控制大中城市人口数量的增长。

  1997年(方案》要求,对在小城镇落户的人员,各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。但仍然在制度上做出一定限制:一是可以进入的仅仅是小城镇,大中城市仍然门槛高筑;二是农民进入小城镇必须购买商品房或有合法的自建房,实际上是以货币形式在农民面前筑起了一道门槛;三是农民进入小城镇落户必须首先将承包地和自留地无偿上交,增加了农民入城的风险和机会成本,许多人因此而放弃了进城的打算。

  1998年国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》(以 下简称《意见》),对当时的户口管理做出了 “四项改革” 。一是实行婴JL落户随父随母自愿的政策;二是放宽了解决夫妻分居问题的户口政策对已在投靠配偶所在城市居住一定年限的公民,根据自愿的原则准予在该城市落户;三是对于男性超过60周岁、女性超过55周岁,身边无子女,需到城市投靠子女的公民,可以在其子女所在城市落户;四是在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,准予在该城市落户。

  与1997年《方案》相比,1998年《意见》进一步放宽了农民进城条件:一是不再强调中等城市需要限制落户数量;二是不再要求进城落户农民必须先交还承包地和自留地。1958 -1998年期间不同户口类型的乡城移民的要求和应享权利。相比以往 改革,小城镇户籍制度改革试点是户籍制度改革向进一步开放小城市中心,并给予农民合法 的居民身份迈出的最显著的一步。

  2000年,国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定,从2000年起,凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇“有合法固定住所、固定职业或生活来源”的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策。2001年3月30日,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革开始全面推进。

  随着小城镇户籍制度改革不断深化和大城市外来人口数量的逐步增多,大城市户籍制度 改革也加快推进。2001年郑州等城市率先推出以“拥有合法固定住所、固定职业或稳定收入”为主要入户条件的户籍制度改革,标志着大城市户籍制度进入“条件准入”阶段。但是郑州市的改革并不顺利,在大幅度放宽落户政策后,由于面临着城市人口增长的压力,户 籍管理又趋于收紧。

  更多的大城市将改革重点放在建立城乡统一的户口登记制度上。2001年,南京、浙江的部分地区试点取消农业和非农业户口划分,统称为居民户口,变“二元化”为“一元化” 城乡户籍管理制度。到2010年,已有河北、山东、广西、重庆、辽宁等20多个省、自治区、直辖市先后取消了二元户口划分,统一了城乡户口登记制度;但户口登记的统一,并没有完全消除原先的城乡福利差别,多数地区在户口登记表中保留了居住地一项。

  2008年,深圳市提出用居住证取代暂住证,以完善流动人口管理;到2010年,已有十 几个城市实行了居住证管理,并规定居住证持有人可以享受户籍居民的部分权益。2010年, 广东省提出“积分入户”的思路,对农民工入户城镇的条件进行指标量化。重庆市在“综 合配套、自愿有偿”的原则下,全面启动户籍制度改革,并提出到2012年非农户籍人口比 重由29%上升到37%,到2012年进一步提高到60%。成都市自2003年先后进行了 5次户 籍制度改革,2010年提出建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。

  2014年(国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称(意见))出台,提出了 “进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度!全面实施居住证制度”的发展目标。我国城镇人口在2013年达到7. 3亿人,其中2. 69亿人为流动人口,包括1. 66亿人外出农民工及其随迁家属,城镇化率达到53.7%。受城乡分割户籍制度影响,这些流动人口未能在教育就业、医疗、养老保障性住房等方面享受到城镇居民的基本公共服务,城镇内部出现新的二元矛盾,给经济社会发展带来诸多隐患。对此,(意见)明确要求,全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模和有效解决户口迁移中的重点问题等五项具体措施,同时还要求建立 城乡统一的户口登记制度和居住证制度,健全人口信息管理制度。

  “保障基本公共服务均等化权益”是本次户籍制度改革的核心内容。2014年(意见)明确提出要扩大基本公共服务覆盖面,这意味着在城镇就业和生活的农业转移人口和其他常住人口,只要满足一定的条件,将能够在子女教育、就业扶持、医疗卫生、社会保险、住房保障等方面逐步享受与当地居民同等的基本公共服务。而基本公共服务均等化的逐步实现要以居住证制度的建立和实施为载体,将其作为一种过渡性的制度安排,即流动人口以一定条件申领居住证,并通过建立健全与相应条件挂钩的基本公共服务提供机制,使尚不具备落户条件的居住证持有者享受同等的基本公共服务,特别需要指出的,在中等城市及以上规模的大城市申请居住证和申请落户的条件,关于合法拥有稳定住所的标准有所放松,包括了租赁住房;同时,2014年(意见》还根据城市综合承载能力和所能提供基本公共服务能力,针对不同规模城市而限定了连续居住年限、参加社保年限和合法拥有住房(含租房)的范围、条件等,以防止门槛过高而导致政策失效。从以往各地实施居住证制度的探索实践来看,积分落户入户门槛普遍比较高,如果不能实现居住证作为载体与享受基本公共服务均等化挂钩,那么农业转移人口就很难在大城市尤其是特大城市落户或享受均等化的基本公共服务。 因此,从整体来看,此次户籍制度改革的相关规定,为流动人口享有基本公共服务均等化权益提供了制度上的保障。